[동아시론/구교준]2차 공공기관 이전, 나누기보다 모아야 산다

1기 혁신도시, 기관 모았지만 성장생태계 미흡 지역 안배 대신 권역별 성장거점에 집중해야 기업-대학-연구기관 연계해 성장생태계 만들고 주소-직원 넘어 예산-의사결정 핵심 기능 옮겨야 구교준 고려대 행정학과 교수 20여 년 전 시작된 공공기관 지방이전 정책의 ‘시즌 2’가 곧 시작될 것으로 보인다. 공공기관 이전은 수도권의 과도한 집중에 따른 국가경쟁력과 국민 삶의 질 저하를 완화하고, 국가균형발전을 이루기 위해 추진됐다. 이러한 규범적 방향성에 반대하는 사람은 많지 않을 것이다. 그러나 정책의 당위성과 실제 성과는 별개의 문제다. 1차 공공기관 이전이 당초 목표를 얼마나 달성했는지 냉정하게 평가한 뒤 2차 이전을 추진해야 한다. 공공기관 이전은 유사한 기능을 수행하는 기관들을 지방 혁신도시에 모아 기관 간 연계와 집적효과를 창출하고, 이를 지역 성장으로 이어지게 하려는 정책이다. 그러나 행정중심도시로 자리 잡아 가고 있는 세종시와 달리 전국 10개 혁신도시는 어떤 성격과 비교우위를 바탕으로 성장할 것인지 명확하지 않다. 그 이유는 비교적 분명하다. 정부는 공공기관과 관련 기업의 이전을 유도하고, 지역 대학 및 연구기관과의 협력을 통해 지역혁신클러스터를 조성하려 했다. 그러나 혁신도시는 집적효과를 창출하기에 지나치게 작았고 공공기관과 기업, 대학, 연구기관 사이의 실질적인 연계도 약했다. 기관들을 공간적으로 모았지만 지역 발전을 견인할 성장생태계는 형성되지 않아 정책 효과가 반감된 것이다. 이러한 한계를 되풀이하지 않고 2차 공공기관 이전의 효과를 극대화하려면 몇 가지 명확한 원칙이 필요하다. 첫째, 지역 안배를 이유로 이전 기관을 분산해서는 안 된다. 집적효과는 일정한 임계 규모에 도달해야 나타나지만, 현재 혁신도시들은 대부분 이를 뒷받침할 인구와 산업 기반을 갖추지 못하고 있다. 1차 이전 과정에서 나타난 낮은 가족 동반 이주율을 높이기 위해서도 해결해야 할 과제다. 이전 기관 직원과 가족의 정착을 유도하려면 교육과 의료, 문화, 상업시설 등 생활 인프라가 충분히 갖춰져야 하며 이를 유지할 일정 수준의 인구와 수요도 필요하다. 추가 이전 기관마저 10개 혁신도시에 다시 고르게 배치한다면 1차 이전의 한계를 반복할 가능성이 크다. 정치적 지역 안배보다 대한민국의 장기적인 국토 공간 구조를 설계한다는 관점에서 접근해야 한다. 지역의 산업 기반과 성장 가능성, 기존 혁신도시의 특화 기능을 면밀히 검토해 실질적인 집...